Fiscalía de Estado pide que la Corte resuelva sobre la constitucionalidad del Decreto N° 2502/22
En sintonía con la opinión vertida en su dictamen 1441/22 de noviembre pasado, Fiscalía de Estado considera que la emisión de títulos públicos dispuesta por el Decreto N° 2502 no es una reestructuración de deuda habilitada por el art. 68 de la Ley de Administración Financiera N° 8.706.
Por lo tanto, dicha operación de crédito requiere para su validez la previa autorización de la Legislatura con el voto de 2/3 de los presentes, conforme lo exige el art. 41 de la Constitución de Mendoza.
Dada esta situación se presentó ante la Suprema Corte de Justicia una acción declarativa de inconstitucionalidad, pidiendo la nulidad del Decreto Nº 2502/22 que dispuso la emisión de Títulos Públicos en moneda local por hasta la suma equivalente de USD 81.500 en el marco de lo dispuesto por el Artículo 68 de la Ley N° 8.706.
Este artículo de la Ley de Administración Financiera N° 8.706 otorga al P.E autorización permanente para operaciones de crédito público destinadas exclusivamente a la restructuración de deuda. La emisión de títulos públicos dispuesta por el Decreto 2502 no constituye una “reestructuración” de la deuda que se intenta cancelar ni de la deuda pública provincial en general, no encontrándose por tanto autorizada por dicha norma.
Del análisis jurídico de este organismo de control, surge que para realizar esta operatoria el Poder Ejecutivo requiere la previa autorización dada por Ley sancionada por la Honorable Legislatura con el voto de dos tercios de los miembros presentes de cada Cámara (art.41 CM).
¿Por qué la operatoria dispuesta por Decreto N° 2502/22 no es “reestructuración”?
Para que exista una operación de reestructuración de deuda, la deuda preexistente no puede resultar inalterada luego de realizada la operación, sino que debe ser extinguida y reemplazada por una nueva, o cuando menos modificados estructuralmente los términos en los que fue inicialmente acordada.
Esta reestructuración puede referirse a una operación en particular o al pasivo general de la Provincia, pero debe producirse una modificación de su estructura original para poder encuadrarse en la autorización excepcional del art. 68.
La operación dispuesta por el P.E. mediante Decreto 2502 consiste en emitir títulos públicos en pesos, para luego adquirir los dólares necesarios para pagar un vencimiento de capital del Bono PMM29.
En definitiva, el único efecto de la operación es que la adquisición de moneda extranjera para pagar los vencimientos no se realizaría con fondos de la Provincia sino con los provenientes de una nueva operación de crédito.
Este Bono PMM29 cuya amortización se pretende pagar, al igual que todos sus elementos (vencimientos presentes y futuros, tasa, moneda, perfil, etc.), se mantienen inalterados en su estructura; se cumple y se paga en las condiciones originales.
El perfil de la deuda pública considerada globalmente tampoco se modifica por la realización de esta operatoria: no se altera ningún elemento del pasivo de la Provincia, todos los vencimientos futuros mantienen su misma fecha de vencimiento, tasa y moneda en que fueron pactados originalmente, sólo se suman los vencimientos de la nueva deuda tomada.
También se agregan al perfil de la deuda pública, en términos globales y amplios, los intereses de ese nuevo endeudamiento que se destinaría a comprar dólares para cancelar el servicio de un año del Bono PMM29. Es decir que, aunque el capital de la deuda pública no se incremente, si podría hacerlo el monto total de la deuda pública (que incluye los intereses).
Es importante aclarar que la Fiscalía de Estado también aborda el concepto de reestructuración indirecta, esto es que puede realizar la operación con otra persona jurídica distinta del acreedor original, pero debe haber una extinción o modificación sustancial de la deuda inicial a reestructurar.
Aunque parezca demasiado evidente para aclararlo, remarcamos que “reestructurar” implica modificar una estructura, y la operación que pretende realizar el Poder Ejecutivo no produce ese efecto, sólo pide un nuevo préstamo para pagar el vencimiento de bonos anteriores, en todas sus condiciones originales.
¿Qué dice la Constitución de Mendoza?
El Art. 41 establece una clarísima limitación al Poder Ejecutivo para realizar operaciones de crédito, exigiéndole la previa autorización legislativa con mayoría agravadas (dos tercios de los miembros presentes de cada cámara).
Ello se debe a que cuando se toma deuda, lo que se hace es imponer a gestiones o generaciones futuras, el pago de gastos actuales; y en tanto se comprometen ingresos futuros, se requiere un amplio consenso.
La Constitución también requiere “especificar los recursos especiales con que deba hacerse el servicio de la deuda y su amortización”.
Al autorizar cualquier empréstito, el Poder Legislativo autoriza una operación con objeto específico y que debe ser cancelada a su vencimiento, previendo los recursos para ello; de ninguna manera se autorizan ilimitadas operaciones con el objeto de refinanciar eternamente esas deudas, sin nunca disminuir el pasivo provincial.
La intención del constituyente es que la deuda que se autorice se extinga a su vencimiento, es decir que no pueda ser permanentemente renovada sin una nueva autorización legislativa.
En efecto, resultaría absolutamente contradictorio con nuestra Constitución interpretar que existe una autorización permanente para tomar nuevas deudas cada vez que se produzca un vencimiento, en lugar de cancelarla.
¿Qué dice el art. 68 de la Ley 8706?
El art. 68 de la Ley 8706, sancionada con la mayoría especial exigida por el art. 41 de la Constitución, otorga tal autorización en forma permanente, pero exclusivamente para realizar operaciones de “reestructuración”. Fuera de una “reestructuración”, cualquier operación de crédito debe contar con autorización legal previa obtenida con mayoría especial o es groseramente inconstitucional.
La voluntad legislativa en el art. 68 fue autorizar en forma permanente al Poder Ejecutivo sólo para realizar nuevas operaciones que modifiquen la estructura de la deuda pública, lo que no se produce en este caso con la sola toma de nueva deuda para cumplir los vencimientos de la deuda anterior en sus términos originales.
La consecuencia de no declarar la inconstitucionalidad del Decreto impugnado sería desconocer lo dispuesto por el art. 41 de la Constitución de Mendoza y evitar la necesaria intervención legislativa.
Además, implicaría que cada autorización de deuda otorgada por la Legislatura significaría también autorizar a tomar nueva deuda a su vencimiento, sin disminuir el total del pasivo provincial.
Bajo esa interpretación, cada vez que en el futuro se produzca un vencimiento de deuda, el Poder Ejecutivo podría tomar un nuevo endeudamiento sin autorización legislativa, lo que vulnera los principios básicos establecidos en nuestra Constitución sobre el crédito público.
Cabe agregar que, aún si la operación impulsada por el Decreto N° 2502/22 fuera conveniente para la Provincia, ello no resulta fundamento suficiente para incumplir lo dispuesto por las normas vigentes, sino en todo caso para propulsar el necesario debate para la revisión.
¿Qué nos dicen los antecedentes?
Esta interpretación que hace Fiscalía de Estado del alcance de la autorización otorgada por el art. 68 de la LAF al Ejecutivo, resulta además perfectamente coincidente con las realizadas tanto por la Legislatura como por el Poder Ejecutivo, aún bajos distintos signos políticos, tanto en los intentos de modificación de dicha norma, como en los pedidos y otorgamiento de autorizaciones para realizar operaciones de crédito público, hasta hoy.
El Poder Ejecutivo, a lo largo de tres administraciones diferentes desde la vigencia del art. 68 de la Ley N° 8.706, al realizar operaciones de crédito público bajo esta norma siempre resultó extinguida o modificada sustancialmente la deuda anterior, es decir que nunca se mantuvo intacta para ser pagada a su vencimiento.
Por otra parte, en todos los proyectos de presupuesto remitidos por el Poder Ejecutivo se solicitaba la autorización especial para realizar uso del crédito destinado al pago de los servicios de la deuda del ejercicio.
Pedido a la Suprema Corte
Del análisis pormenorizado de las normas se desprende que el Decreto N°2502 es una operación de crédito público que por sus características no puede ser encuadrada como reestructuración de deuda pública prevista en los términos del art. 68 de la LAF, debiendo contar con la autorización legislativa previa exigida por el art. 41 de la Constitución de Mendoza.
Al no contar con dicha autorización, es inconstitucional y debe ser declarado nulo, teniendo en cuenta además la gravedad institucional que reviste el invadir competencias de otro poder estatal.
La consecuencia de no declarar la inconstitucionalidad del Decreto impugnado sería no sólo transformar en letra muerta lo dispuesto por el art. 41 de la Constitución de Mendoza, sino también desvirtuar la voluntad legislativa y permitir al Poder Ejecutivo realizar nuevas operaciones de crédito cada vez que tenga un vencimiento de deudas anteriores, sin intervención alguna de la Legislatura.